Entretien avec Céline Laurens et Romain Gallart

Romain Gallart, vous avez travaillé avec le GIP EPAU afin de mettre en place le dispositif de jury citoyen dans le programme Quartiers de demain. Votre regard extérieur de chercheur a été précieux durant le programme, quels sont pour vous, les principaux atout de mener de tel programme à l’échelle nationale dans ces quartiers prioritaires ? 

Romain Gallart – Ce n’est pas une révolution en soi de mettre en place des jurys citoyens. Cela s’inscrit dans une continuité à la fois de dispositifs délibératifs qui se font avec des moyens publics, comme la Convention citoyenne pour le Climat. Mais également dans la continuité de dispositifs de la politique de la ville qui avaient déjà été construits. Je pense notamment aux conseils citoyens qui, depuis 2014 et la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (loi Lamy), réunissent des groupes de citoyens tirés au sort et des acteurs du territoire qui participent à la mise en œuvre de la politique de la ville et de la rénovation urbaine dans les quartiers concernés.

Dans le programme Quartiers de demain, cette démarche de jury citoyen porte sur des projets très particuliers, et c’est peut-être là l’un de ses atouts. Elle présente trois intérêts principaux. D’abord, l’engagement est circonscrit dans le temps, celui du dialogue compétitif, ce qui facilite l’implication des habitants. Ensuite, le jury discute d’un projet concret, qui se traduit par des opérations urbaines précises. Enfin, le dispositif est itératif. On est donc dans un dialogue entre citoyens, maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’œuvre, au sein duquel il est possible de tester des hypothèses et de justifier des choix. Le programme crée ainsi un espace favorable à la co-construction de projets.

Après, il y a une deuxième chose qui se révèle partiellement être un atout : les citoyens sont présents dans les espaces de décision. Il ne restent que partiellement décisionnaires parce que leurs voix ne comptaient que pour deux sur une petite vingtaine de voix lors des jury finaux. Au total, cela ne représente donc que 10% des voix. Évidemment ce n’est pas de cette manière que l’on peut faire basculer un projet s’il y a un désaccord structurel, mais cela permet d’assurer de la transparence dans les discussions.

Céline Laurens vous avez directement travaillé sur le programme Quartiers de demain, vous avez pu voir émergé les premiers diagnostiques des équipes, et les suivre jusqu’aux jurys finaux. Comment cette expérience a permis de repenser vos manières de travailler autour d’un projet d’aménagement ? 

Céline Laurens – C’était fondamentalement différent, pour ma part car le GIP EPAU portait la parole de l’État, un État « facilitateur ». Son rôle était donc de donner un cadre à la concertation tout en la finançant. En tant que politique publique, nous avions là la possibilité de faire évoluer les procédés. Alors c’est une expérimentation, certes, sur les projets, mais aussi sur la méthode, et cette expérimentation a été possible grâce au positionnement central et de coordination du GIP EPAU. 

Lorsque les maitres d’ouvrage des 10 sites participaient à Quartiers de demain, ils devaient mettre en place des résidences de sites, des manufactures de quartier, des jurys citoyens. C’est ce cadre, structuré par des objectifs communs, qui a permis de garder une participation habitante active et bien réelle, tout au long du programme. Bien sûr, le GIP EPAU a laissé une liberté d’action à l’intérieur de ce cadre. Nous avons travaillé sur 10 sites différents avec des habitudes de démocratie participative très disparates. Il était donc essentiel de laisser une capacité à la maîtrise d’ouvrage de mettre en place des spécificités propres à son terrain. Par exemple, il y avait des sites où il y avait déjà eu des conseils citoyens, d’autres où il n’y en avait jamais eu. Il fallait donc à chaque fois que l’on trouve cette nuance, cette subtilité, cette agilité, pour non seulement imposer un cadre et en même temps s’adapter à chaque terrain. 

Nous avons collectivement construit un cadre qui nous a permis de ne jamais perdre de vue l’objectif initial de cette participation citoyenne. Cela nous a permis de ne pas abandonner certains critères comme le principe d’une voix délibérative pour le jury citoyen, ou d’avoir obligatoirement deux jurys citoyens dans chaque commission de dialogue. Et à l’inverse, la liberté d’adaptation a permis de modifier les formes que pouvait prendre chaque discussion entre le maître d’œuvre et les jurys citoyens. Certains ont, par exemple, réussi à organiser des temps de discussion beaucoup plus longs. C’est le principe même de l’expérimentation ! On a retravaillé les méthodes au fur et à mesure quand on voyait qu’il y avait quelque chose qui fonctionnait bien. 

Par exemple, sur plusieurs sites, les maitres d’ouvrage ont mis en place, en amont, un accès aux documents du projet dans une salle de la mairie (tout en respectant la confidentialité). Tout au long de la consultation, nous avons missionné des experts en participation sur chaque site,  afin que les membres des jurys soient informés de manière équitable de l’ensemble des éléments du projet. Cela pouvait également passer par des préconisations sur le plan de salle lors des discussions avec le jury citoyen. Par exemple, pendant certaines commissions de dialogue, il y avait des salles qui ne permettait pas que les jurys citoyens se positionne à la même place que le préfet ou que les élus. Ces expériences ont permis de faire évoluer le dispositif à chaque fois en prouvant aux maitres d’ouvrage que d’autres formats fonctionnaient mieux dans d’autres communes. Cela a donné lieu à des règles communes qui permettaient, durant la dernière commission de dialogue, que les jurys citoyens parlent en premier afin de garantir une prise de parole plus libre et plus écoutée. 

Vous parliez d’habitudes de participation différentes. Comment cela se manifestait dans les quartiers du programme. Est-ce que cela créait des points de friction, de tension ou au contraire renforcer des synergies existantes de participation ? 

Romain Gallart – Bien que le GIP EPAU ait posé un cadre commun, on observe une appropriation très différenciée de la démarche participative selon les territoires. Cette appropriation varie selon leur culture démocratique locale et la sincérité de l’engagement politique de la collectivité dans la mise en œuvre du dispositif. De manière contre-intuitive, ce ne sont pas nécessairement les villes les plus habituées à ce genre de démarche qui ont été les plus ambitieuses. Par exemple, des villes comme Colmar ou Sedan ont souhaité ouvrir très largement la démarche et ont pu faire de « Quartier de demain » un véritable espace d’expérimentation démocratique pour envisager le quartier avec ses habitants. Au contraire, dans d’autres territoires, cela a été plus difficile. Dans certains cas, les habitants n’accordaient pas une grande confiance à la démarche participative. À Marseille, par exemple, le Petit Séminaire avait fait l’objet d’une réhabilitation remarquable avec les locataires au cours des années 1970, puis a ensuite largement été laissé à l’abandon.

Dans d’autres cas, c’est la sincérité des élus locaux dans la mise en œuvre d’une démarche démocratique ouverte qui peut être remise en cause. À Manosque ou à Coulommiers, par exemple, les collectivités ont limité la participation des habitants des quartiers afin de permettre de réaliser un projet qu’elles avaient déjà prédéfini.

« Les jurys citoyens ont aussi “formé” les architectes en les acculturant à leurs propres usages. » C.L.

De quelle manière avez-vous veillé à ce que cette participation citoyenne soit la plus équitable et la plus représentative possible, plutôt que de reposer sur les mêmes habitués de la concertation ?

Céline Laurens – Au-delà du cadre et du financement de la consultation, on a fourni de l’ingénierie à tout le monde, quelle que soit l’ingénierie initiale au sein de sa collectivité ou du bailleur et qu’on fournirait un appui méthodologique pour en être les garants. Cela n’a pas fonctionné à 100%, mais cela a permis de mettre en place une démarche sincère envers les participants. En revanche, dans l’étape suivante de Quartiers de demain, on va pouvoir voir, de manière concrète, quels sont les sites qui vont continuer de mettre en place cette dynamique participative. À Colmar, par exemple, je sais que cela va être prolongé car ils ont embauché une personne pour s’occuper de la participation en interne.

Romain Gallart – Les travaux de recherche montrent que, globalement, le public des démarches participatives portant sur des questions urbaines est assez peu représentatif de la population. Il s’agit plutôt d’hommes, relativement âgés, issus des classes moyennes et souvent favorables à la majorité municipale en place. Ainsi, cela pose un véritable problème démocratique lorsqu’on réfléchit à l’aménagement d’un quartier qui, lui, est destiné à l’ensemble de la population. Pour limiter ce biais de sélection, nous avons donc tenté de rechercher la plus grande diversité possible des expériences et des situations présentes sur le territoire pour composer le jury de citoyens. Nous avons donc fait des quotas en prenant en compte l’âge, le lieu de résidence ou encore le genre. Notre idée était de faire dialoguer ces différents points de vue et de permettre une véritable délibération collective. C’est à partir de cette confrontation des expériences que l’on peut construire des projets qui soient les plus adaptés possible à l’ensemble de la population. La maîtrise de la composition du public est donc enjeu central de ces dispositifs. Et c’est là que les choses peuvent devenir plus compliquées : comme je l’ai déjà dit, certaines collectivités n’étaient pas toujours prêtes à accepter des positions trop divergentes dans le jury.

Est-ce que vous avez des exemples concrets d’une évolution des pratiques sur la considération des usages et des habitants dans les projets urbains ? 

Céline Laurens – À Corbeil-Essonnes, on avait au départ l’idée d’un futur équipement culturel. Grâce au dialogue compétitif, nous avons pu retravailler le programme avec les jurys citoyens en mettant en avant d’autres usages. C’est vraiment à partir de fin juillet 2025 que les maitres d’ouvrage ont donné des éléments de programme plus précis, en accord avec ce qui remontait de la concertation. De cette manière, les trois équipes pouvaient alors être jugées de manière plus équitable. Par exemple, la question de la restauration, de la cuisine commune est revenue très fortement lors des temps de dialogue avec les habitants. Cette question a été intégrée comme un élément même du programme dont il nous a fallu discuter : une cuisine collective, une cuisine du monde, un restaurant associatif … tout cela, en fonction des équipes de maîtrise d’œuvre. 

Romain Gallart – La visite était également assez centrale dans cette démarche, car ce sont les habitants des Tarterêts qui ont fait découvrir le quartier aux équipes de conception. Ils ont mené une véritable archéologie des lieux qui comptaient pour les habitants et qui, progressivement, avaient été détruits ou fermés. C’est à ce moment-là que nous avons vraiment pris conscience du manque d’équipements publics et de lieux de réunion au sein du quartier. Les habitants soulignaient notamment l’importance de retrouver une véritable médiathèque, ainsi qu’une cuisine collective : des espaces qui permettent de réunir largement les habitants du quartier, mais qui rayonne au-delà. 

« On aura donc beau développer toutes les démarches de démocratie participative que l’on souhaite en France, tant que l’on ne s’attaquera pas à la répartition du pouvoir à l’échelle municipale et intercommunale, nous ne parviendrons pas véritablement à donner du pouvoir aux citoyens. » R.G.

A ce propos, considérez-vous que le dispositif de dialogue compétitif qu’évoquait Céline Laurens, soit un des éléments qui a permis de faciliter la participation citoyenne de Quartiers de demain ?

Romain Gallart – Oui, complètement. On a tendance à ne pas suffisamment voir la participation comme un processus itératif avec une méthode de travail qui permettrait une amélioration progressive du dispositif. La manière dont elle est construite aujourd’hui repose sur l’idée de faire des réunions publiques qui consiste à présenter un projet et laisser les gens donner un avis directement après la présentation. Du coup, il y a souvent un niveau de réflexion qui est assez faible parce que les gens découvrent le projet et y réagissent instantanément. Avec un dialogue compétitif, on leur permet d’avoir plus de temps à la fois pour réfléchir, mais aussi pour étudier le projet et pour émettre un avis éclairé. De même l’échange avec les architectes permet aussi de faire bouger des hypothèses, de les remettre en question, de les retravailler. Nous n’aurions pas abouti à la même chose en organisant un concours classique d’architecture. 

Céline Laurens – La « formation » des jurys citoyens durant le temps des manufactures était importante effectivement. Il a fallu faire attention à  ne pas trop biaiser les jurys, mais plutôt à les acculturer au monde du projet et de la conception architecturale et paysagère. 

Ce qui a bien fonctionné aussi, ce fut de travailler par exemple avec des références architecturales ou urbaines. On a pu montrer aux jurys citoyens de Coulommiers des illustrations de cours d’école d’autres villes. Parce que ce n’est jamais évident pour des citoyens de se projeter, d’arriver à spatialiser, à mettre en projet des attentes, des besoins qu’ils expriment. Cela nécessite un gros travail en amont et c’est comme cela qu’on a conçu ce temps exceptionnel de la grande manufacture des quartiers à la Cité de l’architecture et du patrimoine. Nous avions réuni les 250 jurys citoyens dans le but de travailler sur des maquettes et différents archétypes : le parc, l’école, l’équipement sportif, etc. Ils n’avaient pas forcément conscience qu’ils étaient en train d’acquérir des notions de spatialisation ou de programmation urbaine, accompagnés par les architectes et paysagistes présents pendant cette journée, mais finalement, cela a permis d’aiguiser leur œil, lorsqu’ils ont dû ensuite faire des remarques sur les projets.

On peut dire que finalement, les jurys citoyens ont aussi “formé” les architectes en les acculturant à leurs propres usages. D’autant plus que certains architectes et paysagistes internationaux étaient présents au sein des groupements. Certains d’entre eux ne connaissaient pas bien le fonctionnement des QPV français, cela pouvait donc entraîner de réelles “confrontations culturelles”.

Finalement, après tout cela, quelles ont été pour vous les limites du dispositif Quartiers de demain dans le processus de participation citoyenne qui fut développé ? 

Céline Laurens – Toute la difficulté résidait dans le calendrier très serré (1 an), qui n’a pas permis d’organiser davantage de temps de discussion notamment entre les habitants et les maîtrises d’ouvrage. Les commissions de dialogue étaient trop rapides aussi, souvent frustrantes. 

Du côté des jurys citoyens, on a pu observer quelques incompréhensions aussi, notamment lorsque le projet qu’ils avaient choisi n’était finalement pas lauréat. Sur les 10 sites, il y en a trois où les habitants ont voté sur un projet différent de celui qui a finalement été retenu. Il a alors fallu passer du temps à « faire atterrir » la décision, l’expliciter pour qu’elle soit acceptée plus facilement. Je pense donc qu’il faut prévoir des temps de compréhension plus longs, pour évoquer et partager la vision et l’intérêt de l’autre. 

« Quand on voit d’où on part, avec parfois des projets où les habitants sont simplement informés mais pas concertés, on passe déjà pour des extraterrestres avec notre dispositif de jurys citoyens. » C.L.

Pour conclure, qu’est-ce que vous tirez personnellement ou professionnellement de cette expérience ? Romain Gallart, est-ce que ce sujet d’étude qu’est Quartiers de demain vous a permis de faire avancer vos réflexions, surtout en comparaison avec vos autres expériences internationales en Suisse ou au Brésil. Et pour vous, Céline, comment cela a fait évoluer votre engagement quotidien dont vous avez fait preuve auprès du GIP EPAU? 

Romain Gallart – Je pense que cette expérience a confirmé certaines de mes hypothèses. Je ne suis pas convaincu qu’on puisse mettre en place efficacement ce type de dispositif de jury citoyen en France. En Suisse, ce type de dispositif fonctionne très bien, principalement parce que la Suisse a un système de démocratie directe. Donc, quand les citoyens sont opposés à un certain nombre d’éléments programmatiques sur un projet, ils ont la possibilité de faire des pétitions et donc de remettre en cause le projet dans sa globalité. Alors, le jury citoyen devient un outil de médiation entre des oppositions frontales, des citoyens pour et des citoyens contre. Le jury permet de construire un compromis qui répond aux différentes parties. 

En France, le fonctionnement de la démocratie locale est assez différent. Le système laisse relativement peu de place aux oppositions. Cela tient notamment au mode de scrutin, qui donne une majorité absolue au conseil municipal à la liste arrivée en tête. Cette concentration du pouvoir est renforcée par le fait que les fonctions exécutives et délibératives sont étroitement liées au sein de la commune : le maire est élu par le conseil municipal et dispose ensuite de pouvoirs exécutifs importants. Le pouvoir local se retrouve ainsi largement structuré autour de la figure du maire.

Le principal contre-pouvoir institutionnel est l’État, et plus particulièrement le préfet, qui exerce notamment un contrôle de légalité sur les actes et les décisions des collectivités. Dans ce contexte, les membres des jurys citoyens, du fait de leur faible représentation, seulement 10 % des voix au sein des jurys décisionnaires des projets de quartier de demain, restent finalement subordonnés aux décisions du maire. En cas de désaccord, ils ne disposent d’aucun véritable moyen institutionnel pour faire valoir leur voix. Si ce n’est de recourir à la contestation, par des manifestations ou des pétitions, sans garantie, quant à l’issue de ces mobilisations.

On aura donc beau développer toutes les démarches de démocratie participative que l’on souhaite en France, tant que l’on ne s’attaquera pas à la répartition du pouvoir à l’échelle municipale et intercommunale, nous ne parviendrons pas véritablement à donner du pouvoir aux citoyens.

Par exemple, lorsque j’ai réalisé ma thèse, je m’étais amusé à compter le nombre d’habitants du quartier concerné par le projet que j’étudiais dans la métropole grenobloise, qui avait vraiment voté pour le maire. Parce que le maire disait toujours qu’il était représentatif des habitants du quartier. En fait, une fois qu’on avait enlevé les abstentionnistes, les personnes non inscrites sur les listes, les étrangers non communautaires, et les mineurs, il n’était élu que par 8% des habitants du quartier. 8% des gens ! 

Pour moi, il y a un véritable problème démocratique de fond et, bien sûr, les dispositifs que l’on met en place aujourd’hui peuvent tenter de le combler, de mettre un peu d’huile dans les rouages, mais cela ne change pas structurellement le problème démocratique et la défiance que les citoyens ont vis-à-vis des institutions. Je pense que Quartiers de demain a poussé au maximum la participation dans le cadre institutionnel qui nous est donné, mais celui-ci reste pour moi, d’un point de vue démocratique, insuffisant pour répondre à la crise de nos institutions.

Céline Laurens – Nous avons en effet poussé loin les curseurs, tout en restant dans le cadre du code de la commande publique. Quand on voit d’où on part, avec parfois des projets où les habitants sont simplement informés mais pas concertés, on passe déjà pour des extraterrestres avec notre dispositif de jurys citoyens. Alors évidemment tout n’était pas parfait, mais ce dispositif a permis, je crois, de faire bouger les lignes. Avec le peu de recul que l’on a, il me semble tout de même que nous avons eu raison d’être intransigeants sur certains points du processus. À certains endroits, si l’on avait cédé sur la question, par exemple, de l’intégration de la maîtrise d’ouvrage dans la discussion entre la maîtrise d’œuvre et le jury citoyen, peut-être que cela aurait réellement biaisé le dispositif. 

Personnellement, ce que j’ai aussi retenu c’est le rôle primordial de l’expérimentation. Il faut des lieux d’expérimentation comme l’a été le GIP EPAU, pour justement faire bouger les lignes et sortir les maîtrises d’ouvrage de leur zone de confort. A ce titre, je les remercie au passage d’avoir joué le jeu. Mais pour cela, il faut accepter de mettre un petit peu plus de moyens et du volontarisme à certains endroits. Tout cela nous a permis de tester, d’accepter le droit à l’erreur, le droit à l’échec, le tâtonnement. Et je le redis souvent : même si nous sommes partis avec une idée, nous avons accepté de la faire évoluer en cours de route. 

Enfin, le travail de capitalisation a aussi beaucoup joué car il a permis de tirer quelques enseignements et de transmettre l’expérience des 10 sites en laissant une trace. Cela a vraiment été conçu dans une logique de laboratoire. J’espère sincèrement que les différents acteurs de la ville (MOE, MOA, AMO…) se saisiront des cahiers de capitalisation qui ont été rédigés, des manifestes des concepteurs qui vont être édités fin 2026 aux éditions Flammarion et des Perspectives thématiques qui sont déjà en ligne. Tout cela est en open source pour permettre à d’autres de se l’approprier et de gagner du temps sur bien d’autres projets d’avenir.

Propos recueillis par Léa Demongeot Marais